از شوک ارزی تا سایه جنگ؛ امنیت غذایی ایران چگونه از یک آزمون سخت عبور کرد؟

امنیت غذایی را نمی‌توان فقط با قیمت یک کیلو برنج، گوشت یا مرغ سنجید. از منظر علمی، امنیت غذایی زمانی معنا پیدا می‌کند که چهار مؤلفه اساسی به‌طور هم‌زمان برقرار باشند: فراهم‌بودن غذا، دسترسی اقتصادی مردم به آن، پایداری عرضه و امکان مصرف مناسب و سالم. بر همین اساس، ارزیابی عملکرد بخش کشاورزی در دو سال اخیر نیز باید در بستری انجام شود که شاید یکی از دشوارترین دوره‌های مدیریت زنجیره غذای کشور در سال‌های اخیر بوده است؛ دوره‌ای که خشکسالی و محدودیت منابع آب، افزایش هزینه نهاده‌ها، نوسانات ارزی، محدودیت‌های ناشی از تحریم، فشار بر سرمایه در گردش تولیدکنندگان، تغییر سیاست ارز ترجیحی و در نهایت شرایط جنگی، تقریباً به‌طور هم‌زمان بر بخش کشاورزی و بازار غذا فشار وارد کردند.
در چنین شرایطی پرسش اصلی فقط این نیست که چرا قیمت مواد غذایی افزایش یافت. پرسش بنیادی‌تر این است که چگونه زنجیره‌ای به وسعت مزرعه تا سفره، زیر فشار چند شوک هم‌زمان، توانست استمرار تولید و عرضه کالاهای اساسی را حفظ کند؟
یکی از بزرگ‌ترین تحولات این دوره، تغییر سازوکار ارز ترجیحی بود. سال‌ها بخش قابل توجهی از حمایت دولت در ابتدای زنجیره و از طریق تخصیص ارز ارزان به واردات نهاده یا کالای اساسی انجام می‌شد. چنین سازوکاری اگرچه با هدف کنترل قیمت مصرف‌کننده طراحی شده بود، اما اختلاف قابل توجه میان نرخ‌های ارز می‌توانست زمینه ایجاد رانت، تقاضای غیرواقعی برای واردات، شکل‌گیری واسطه‌های غیرمولد و کاهش شفافیت در زنجیره تأمین را فراهم کند.
انتقال حمایت از ابتدای زنجیره به انتهای آن، از منظر اقتصادی، تغییر ساده یک نرخ ارز نیست؛ تغییر معماری یارانه غذاست. در الگوی جدید قرار است یارانه به‌جای آنکه در قیمت ارز واردکننده مستتر باشد، تا حد بیشتری به مصرف‌کننده نهایی منتقل شود. مزیت نظری این سیاست، افزایش شفافیت و کاهش امکان بهره‌برداری از شکاف نرخ ارز است؛ اما موفقیت آن یک شرط بسیار مهم دارد: قدرت خرید مصرف‌کننده و نقدینگی تولیدکننده باید هم‌زمان محافظت شوند.
اینجاست که یکی از مهم‌ترین چالش‌های بخش کشاورزی آشکار می‌شود. حذف یا کاهش ارز ترجیحی، قیمت نهاده و در نتیجه نیاز تولیدکننده به سرمایه در گردش را به‌شدت افزایش می‌دهد. مرغداری که همان میزان نهاده را با چند برابر سرمایه قبلی تهیه می‌کند، دامداری که هزینه خوراکش افزایش یافته یا واحد صنایع غذایی که مواد اولیه گران‌تری خریداری می‌کند، حتی اگر از نظر فنی کاملاً اقتصادی باشد، ممکن است صرفاً به دلیل کمبود نقدینگی از چرخه تولید خارج شود.
از این منظر، بحث منابع و بسته‌های اعتباری اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند. درباره رقم «۷۰۰ همت» نیز باید با دقت سخن گفت؛ این عدد به بسته تأمین مالی حمایت از تولید در شرایط تغییر سیاست ارزی مربوط است و نباید آن را به‌صورت ساده «۷۰۰ همت اعتبار تخصیص‌نیافته به کشاورزی» توصیف کرد. مسئله مهم‌تر برای تحلیل عملکرد کشاورزی، میزان دسترسی واقعی تولیدکنندگان این بخش به سرمایه در گردش و سهم آنان از منابع بانکی در مقایسه با افزایش هزینه تولید است. اگر اصلاح ارزی انجام شود ولی منابع مالی متناسب و به‌موقع در اختیار حلقه تولید قرار نگیرد، فشار اصلاحات مستقیماً به تولید منتقل خواهد شد.
در کنار این مسئله، کوتاه‌کردن زنجیره میان تولیدکننده و مصرف‌کننده نیز اهمیت دارد. یکی از مشکلات ساختاری کشاورزی ایران آن است که در برخی محصولات، فاصله میان قیمت دریافتی کشاورز و قیمت پرداختی مصرف‌کننده بسیار زیاد می‌شود. راه‌حل علمی این مسئله البته «حذف همه واسطه‌ها» نیست؛ زیرا حمل‌ونقل، انبارداری، سردخانه، بسته‌بندی، فرآوری و توزیع خدمات ضروری زنجیره ارزش هستند. آنچه باید حذف شود واسطه‌گری غیرمولد و حلقه‌هایی است که بدون ایجاد ارزش افزوده، سهم نامتناسبی از قیمت نهایی را دریافت می‌کنند. توسعه بازارهای مستقیم، روستابازارها، کشاورزی قراردادی، زنجیره‌های یکپارچه تولید و توزیع و سامانه‌های شفاف اطلاعات بازار می‌تواند فاصله مزرعه تا سفره را منطقی‌تر کند.
اما شاید مهم‌ترین شاخص تاب‌آوری نظام غذایی در این دوره را باید در شرایط بحران جست‌وجو کرد. جنگ، تحریم، اختلال در حمل‌ونقل یا شوک ارزی برای نظام غذایی همان نقشی را دارد که «آزمون تنش» برای نظام بانکی ایفا می‌کند. در روزهای عادی تقریباً هر شبکه‌ای قادر به فعالیت است؛ توان واقعی یک نظام زمانی مشخص می‌شود که با شوک مواجه شود.

استمرار فعالیت کشاورزان و دامداران، حفظ جریان واردات ضروری، ذخایر راهبردی، حمل‌ونقل، شبکه توزیع، صنایع غذایی و مدیریت بازار در چنین شرایطی مانع آن می‌شود که یک شوک سیاسی یا نظامی به بحران گسترده تأمین غذا تبدیل شود. البته این دستاورد را نیز نباید صرفاً به وزارتخانه یا یک مدیر نسبت داد. امنیت غذایی حاصل عملکرد شبکه‌ای بزرگ از کشاورزان، دامداران، عشایر، تولیدکنندگان، پژوهشگران، شرکت‌های تأمین نهاده، شبکه حمل‌ونقل، صنایع تبدیلی، بازرگانان، اصناف و دستگاه‌های اجرایی است و وزارت جهاد کشاورزی وظیفه سیاست‌گذاری و هماهنگ‌سازی بخش بزرگی از این شبکه را برعهده دارد.
با این همه، حفظ عرضه کالا به معنای حل مسئله امنیت غذایی نیست. اینجا باید میان دو مفهوم بسیار مهم تمایز قائل شد: «امنیت عرضه» و «امنیت دسترسی».
ممکن است مرغ، روغن، نان، لبنیات و سایر اقلام اساسی در بازار موجود باشد و هیچ کمبود فراگیری رخ ندهد، اما افزایش قیمت‌ها موجب شود بخشی از خانوارها قدرت خرید کافی نداشته باشند. در این وضعیت کشور از نظر «موجودی و عرضه» عملکرد قابل قبولی دارد، اما در بعد «دسترسی اقتصادی به غذا» با مشکل مواجه است. حل بخش دوم دیگر صرفاً وظیفه وزارت جهاد کشاورزی نیست و به مجموعه سیاست‌های ارزی، پولی، مالی، دستمزدی و رفاهی دولت وابسته است.
بنابراین افزایش قیمت مواد غذایی واقعیتی است که نباید در ارزیابی عملکرد نادیده گرفته شود؛ همان‌گونه که نباید تمام تورم مواد غذایی را نیز مستقیماً به عملکرد وزارت جهاد کشاورزی نسبت داد. نرخ ارز، تورم عمومی، هزینه انرژی و حمل‌ونقل، قیمت جهانی نهاده‌ها، سیاست‌های پولی، محدودیت منابع بانکی و قدرت خرید خانوار همگی بر قیمت نهایی غذا اثرگذارند.
درس مهم این دوره شاید همین باشد: امنیت غذایی پایدار با «ارز ارزان» به‌تنهایی ساخته نمی‌شود. امنیت غذایی به کشاورزی نیاز دارد که تولید در آن اقتصادی باشد؛ آب و خاک آن بر مبنای دانش مدیریت شود؛ بذر و نهاده مناسب در زمان مناسب در دسترس باشد؛ تولیدکننده به سرمایه در گردش دسترسی داشته باشد؛ تحقیقات کشاورزی به افزایش بهره‌وری منجر شود؛ ذخایر راهبردی کشور در سطح مطمئن قرار گیرد؛ واردات ضروری متنوع و رقابتی باشد؛ واسطه‌گری غیرمولد کاهش یابد و در نهایت حمایت اجتماعی چنان طراحی شود که مردم توان خرید غذای مورد نیاز خود را از دست ندهند.
از این رو، ارزیابی این دوره نه با گزاره «همه چیز موفق بوده است» علمی خواهد بود و نه با این استدلال که چون مواد غذایی گران شده‌اند، پس سیاست امنیت غذایی شکست خورده است. واقعیت پیچیده‌تر از هر دو روایت است. یک دستاورد مهم، حفظ پیوستگی زنجیره تولید و تأمین غذا در برابر مجموعه‌ای از شوک‌های کم‌سابقه بوده است؛ در مقابل، افزایش هزینه تولید، تأمین ناکافی یا دیرهنگام سرمایه در گردش برای بخشی از تولیدکنندگان و کاهش قدرت خرید خانوارها همچنان چالش‌های جدی‌اند.
اکنون مرحله دشوارتر آغاز می‌شود: کشور باید از «امنیت تأمین غذا» به «امنیت پایدار غذایی» حرکت کند؛ یعنی نه‌فقط کالا در انبار و فروشگاه موجود باشد، بلکه کشاورز توان ادامه تولید داشته باشد، تولید داخلی از نظر اقتصادی پایدار بماند و خانواده ایرانی نیز توان خرید غذای کافی و باکیفیت را حفظ کند.
اگر بتوان این سه ضلع ــ تولیدکننده، زنجیره تأمین و قدرت خرید مردم ــ را هم‌زمان حفظ کرد، آن‌گاه می‌توان گفت امنیت غذایی نه فقط در روزهای بحران حفظ شده، بلکه برای بحران‌های آینده نیز مقاوم‌تر شده است.